Oleh: Darwan Humah
Koordinator FORSAS-MU 2011-2012
Saya tidak ingin membahas bagaimana perjuangan masyarakat Pati lewat Mas Botok. Saya juga tidak mau membahas mengapa tiba-tiba Bank Mandiri menurunkan logonya ketika rekening Mas Botok diblokir atas permintaan aparat penegak hukum. Begitu juga tentang sekaliber apa sosok perempuan bernama Fatimah Azzahra yang mewakili BEM UI, dan bagaimana negara mengerdilkan dirinya melalui buzzer-buzzer Rp (Rupiah) dengan menyerang personalitas Azzahra.
Saya bahkan tidak ingin membahas mengapa dewan kita memberikan kelonggaran waktu untuk memutuskan aspirasi pendemo hingga Desember, padahal aspirasi tersebut sangat genting! Saya justeru mau menguliti satu persoalan fundamental yang sudah jadi keresahan publik selama ini, yakni “mengapa DPR/DPRD kita begitu aneh?” Keanehan itu bisa macam-macam, mulai dari aneh membuat, mengawasi dan mengevaluasi kebijakan, hingga aneh yang mungkin saat ini muncul dalam kepala kita masing-masing mengenai kinerja mereka. Saya akan awali dari yang paling memalukan.
Lewat media sosial, akhirnya kita tahu kalau Jakarta sedang dipenuhi lautan masa. Aksi masyarakat yang mempertanyakan PSN (Program Strategis Nasional) seharusnya tidak dipandang semata-mata sebagai gangguan terhadap kebijakan pembangunan. Aksi tersebut dapat dibaca sebagai sinyal bahwa terdapat persoalan representasi yang belum sepenuhnya diselesaikan melalui institusi parlemen. Persoalannya bukan hanya “mengapa masyarakat turun ke jalan”, tetapi lebih fundamental “mengapa sebagian masyarakat merasa harus turun ke jalan untuk menyampaikan sesuatu yang secara kelembagaan seharusnya dapat diperjuangkan melalui lembaga perwakilan?” Di sinilah DPR/DPRD kita diuji!
Dalam demokrasi representatif, masyarakat tidak semestinya selalu dipaksa memilih antara diam atau melakukan demonstrasi. Parlemen dibentuk justeru untuk mengubah konflik sosial menjadi proses politik yang deliberatif. Kalau masyarakat harus melakukan aksi “turun ke jalan” untuk mempertanyakan sebuah proyek pembangunan, itu artinya ada saluran representasi formal (DPR/DPRD) yang belum bekerja secara optimal. Dalam konteks semacam itu, bukan berarti demonstrasi tidak diperlukan. Sebaliknya, demonstrasi adalah bagian sah dari demokrasi. Namun, secara institusional, keberadaan demonstrasi mestinya menjadi input bagi kerja parlemen, bukan sebagai pengganti kerja parlemen.
Kita tahu bahwa demokrasi perwakilan (demokrasi modern) dibangun atas suatu gagasan sederhana di mana rakyat tidak mungkin secara langsung mengelola seluruh urusan pemerintahan, sehingga sebagian kewenangan politik didelegasikan kepada orang-orang yang dipilih untuk mewakili kepentingan mereka. Dalam sistem semacam itu, lembaga perwakilan (DPR/DPRD) memperoleh posisi strategis dalam pembentukan hukum, penganggaran, serta pengawasan terhadap pemerintah. Hal ini dimaksudkan untuk mengukur kualitas demokrasi yang tidak hanya ditentukan oleh apakah anggota parlemen dipilih secara demokratis, tetapi juga bagaimana mereka menggunakan pengetahuan, informasi, data, dan bukti dalam menjalankan mandat itu. Persoalannya, lembaga perwakilan memiliki kekuatan politik yang relatif besar tetapi tidak selalu memiliki kapasitas produksi pengetahuan yang sebanding. Benar bukan? Mari kita amati satu-persatu.
Anggota dewan dituntut membuat keputusan mengenai anggaran, pembangunan infrastruktur, pendidikan, kesehatan, lingkungan, kemiskinan hingga kebijakan sosial, tetapi keputusan-keputusan tersebut tidak selalu ditopang oleh riset yang independen serta evaluasi terhadap dampak kebijakan sebelumnya. Di sinilah muncul paradoks dari demokrasi representatif, karena lembaga yang memiliki kewenangan membuat keputusan publik justeru dapat berada dalam posisi bergantung kepada pihak lain untuk memperoleh pengetahuan yang diperlukan dalam membuat keputusan tersebut.
Memang ketergantungan semacam ini tidak selalu bermasalah. Kita tahu kalau pemerintah, perguruan tinggi, lembaga penelitian, masyarakat sipil, media, dunia usaha, dan kelompok kepentingan adalah sumber informasi penting bagi parlemen. Namun, masalah muncul ketika seorang anggota DPR/DPRD tidak memiliki kapasitas internal yang cukup untuk memeriksa, membandingkan, menguji, dan mengkritisi informasi tersebut. Alhasil, keputusan politik berpotensi lebih mudah dipengaruhi oleh kepentingan politik jangka pendek, tekanan kelompok kepentingan, popularitas isu karena FYP di media sosial, aspirasi yang bersifat sesaat, atau bahkan informasi yang sengaja dikonstruksi untuk memengaruhi keputusan. Kalau sudah begitu, persoalan utamanya bukan pada “apakah anggota DPR/DPRD mempunyai tenaga ahli”, tetapi “apakah lembaga perwakilan memiliki ekosistem produksi pengetahuan yang independen, profesional, berkelanjutan, dan dapat digunakan untuk menguji setiap keputusan politik?” Sebetulnya pertanyaan semacam ini telah lama dipertanyakan publik dan memicu polemik tersendiri karena lembaga perwakilan selama ini hanya ditempatkan dalam kerangka representasi mengenai “apakah anggota dewan benar-benar mewakili masyarakat?”, “apakah mereka menyerap aspirasi rakyat?”, “apakah mereka berasal dari daerah pemilihan yang mereka wakili?” Pertanyaan-pertanyaan tersebut penting, tetapi belum cukup, sebab representasi politik bukan hanya menyangkut siapa yang berbicara atas nama siapa, tetapi juga dengan pengetahuan apa seseorang mengambil keputusan atas nama orang lain.
Seorang anggota dewan dapat sangat dekat dengan konstituennya, rajin melakukan kunjungan lapangan, dan banyak menerima aspirasi masyarakat. Namun, kedekatan tersebut belum otomatis menghasilkan kebijakan yang baik. Padahal aspirasi masyarakat adalah informasi penting mengenai pengalaman dan kebutuhan sosial, tetapi aspirasi tersebut tidak selalu identik dengan diagnosis masalah atau solusi kebijakan. Masyarakat mungkin mengatakan bahwa harga kebutuhan pokok mahal. Pernyataan tersebut adalah aspirasi yang valid. Tetapi seorang anggota dewan harus perlu mengetahui “mengapa harga mahal?” Apakah disebabkan oleh biaya transportasi, struktur pasar, monopoli distribusi, keterbatasan infrastruktur, kebijakan perdagangan, atau faktor lainnya? Itu artinya yang dibutuhkan oleh seorang anggota dewan bukan hanya aspiratif, tetapi kemampuan untuk memahami struktur masalah melalui riset yang memadai. Bukankah ini langkah yang baik kalau seorang anggota dewan harus menggeser paradigma dari sekadar politik aspirasi menuju politik pengetahuan?
Kita tahu bahwa dalam politik demokratis tidak mungkin dilepaskan dari aspirasi. Akan tetapi, terdapat perbedaan antara politik yang mendengar aspirasi dan politik yang berhenti pada aspirasi. Kalau anggota dewan hanya menjadikan aspirasi sebagai dasar pengambilan keputusan tanpa melakukan verifikasi, maka politik dapat berubah menjadi responsivitas jangka pendek. Bayangkan, masyarakat meminta pembangunan sebuah fasilitas tertentu. Anggota dewan kemudian memperjuangkan anggaran tersebut karena pembangunan itu “populer” di daerah pemilihannya. Pertanyaannya kemudian bukan “apakah aspirasi tersebut benar atau salah”. Tetapi, pertanyaan yang lebih penting adalah “apakah fasilitas tersebut benar-benar dibutuhkan?”, “berapa jumlah masyarakat yang akan menggunakannya?”, “apakah tersedia alternatif yang lebih murah?”, berapa biaya pemeliharaannya?”, “apakah pemerintah daerah mampu mengelolanya?”, “apa dampaknya terhadap kelompok miskin?”, “apakah terdapat wilayah lain yang lebih membutuhkan?”, “apakah program tersebut memiliki indikator keberhasilan?”. Tanpa pertanyaan-pertanyaan tersebut, kebijakan publik mudah berubah menjadi politik distribusi simbolik. Bukankah kita sudah muak mengetahui ada anggota dewan yang “terlihat bekerja” karena berhasil membawa proyek ke daerah pemilihannya, tetapi tidak menghasilkan kebijakan yang efektif? Oleh karena itulah produksi pengetahuan menjadi penting.
Produksi pengetahuan dalam lembaga perwakilan tidak berarti bahwa setiap anggota dewan harus menjadi akademisi atau peneliti. Yang dimaksud adalah tersedianya suatu sistem kelembagaan yang mampu menghasilkan, mengumpulkan, memverifikasi, menganalisis, dan menerjemahkan informasi menjadi pengetahuan yang dapat digunakan dalam pengambilan keputusan politik. Sistem tersebut setidaknya memiliki beberapa fungsi, mulai dari pengumpulan data, penelitian, analisis kebijakan, analisis anggaran, evaluasi kebijakan, verifikasi informasi, analisis dampak regulasi, pemetaan kelompok terdampak, perbandingan kebijakan, serta penyusunan rekomendasi berbasis bukti empirik dan fenomenologis (metodologi yang memadai). Dalam konteks semacam inilah produksi pengetahuan harus dipahami sebagai infrastruktur demokrasi, bukan sekadar aktivitas akademik.
Sudah menjadi rahasia umum bahwa salah satu persoalan terbesar dalam lembaga perwakilan kita adalah asimetri pengetahuan. Kalau kita amati, dalam banyak persoalan kebijakan, pihak pemerintah memiliki birokrasi dan data administratif. Perusahaan mempunyai konsultan hukum, ekonomi, teknik, dan keuangan. Kelompok kepentingan pun tak kalah ketinggalan dengan menyediakan jaringan advokasi. Bahkan organisasi masyarakat tertentu mempunyai lembaga riset sendiri. Tetapi anggota dewan tidak selalu mempunyai kapasitas analitis yang setara. Situasi semacam ini menghasilkan ketimpangan. Misalnya, ketika suatu perusahaan menawarkan proyek investasi kepada pemerintah daerah, perusahaan dapat “datang” dengan studi kelayakan, analisis ekonomi, proyeksi keuntungan, dokumen teknis, konsultan hukum, analisis lingkungan, dan sebagainya. Kalau DPRD hanya memperoleh informasi dari proposal perusahaan dan penjelasan pemerintah, maka terdapat kemungkinan bahwa perspektif perusahaan menjadi kerangka utama dalam memahami proyek itu. Di sinilah diperlukan kapasitas pengetahuan yang independen. Minimal DPR/DPRD harus mampu bertanya “bagaimana kalau asumsi perusahaan tersebut salah?”, “bagaimana kalau proyeksi keuntungan terlalu optimistis?”, “siapa yang memperoleh keuntungan dan siapa yang menanggung risiko? Apakah biaya sosial dan ekologisnya?”, dan seterusnya. Bukankah pertanyaan-pertanyan semacam ini membutuhkan kemampuan riset yang memadai? Namun, persoalannya tidak berhenti pada ketiadaan tenaga ahli. Ada persoalan yang lebih fundamental, yaitu politik memiliki logika yang berbeda dari ilmu pengetahuan. Kalau pengetahuan ilmiah mencari ketepatan, verifikasi, konsistensi, dan keterbukaan terhadap koreksi, biasanya politik berupaya mencari dukungan, legitimasi, kompromi, kemenangan, dan kemampuan membangun koalisi. Itulah mengapa keputusan politik tidak pernah sepenuhnya dapat diserahkan kepada data. Memang data dapat menunjukkan bahwa suatu kebijakan tidak efektif, tetapi anggota parlemen tetap mungkin mendukungnya karena kebijakan tersebut memiliki nilai politik bagi konstituennya.
Di sinilah kita harus menghindari romantisme terhadap istilah evidence-based policy. Kebijakan berbasis bukti bukan berarti “data berbicara sendiri!”. Data tidak pernah berbicara dalam ruang kosong. Data selalu dipilih, dikumpulkan, dikategorikan, dianalisis, dan ditafsirkan oleh manusia. Kalau begitu, persoalannya bukan menggantikan politik dengan data, melainkan membangun hubungan yang sehat antara politik dan pengetahuan. Jadi, politik menentukan tujuan normatif masyarakat, sedangkan pengetahuan membantu menjawab apakah cara yang dipilih untuk mencapai tujuan tersebut masuk akal, efektif, adil, dan dapat dipertanggungjawabkan. Bila hal ini telah diselesaikan, barulah beralih pada pertanyaan selanjutnya, “apakah baik bila seorang anggota dewan memiliki staf ahli dari pihak ketiga?” Tidak segampang itu Ferguso.
Ketika lembaga perwakilan tidak mempunyai kapasitas pengetahuan yang memadai, pihak ketiga dapat mengambil posisi yang sangat strategis. Pihak ketiga dapat berupa perusahaan, konsultan, kontraktor, organisasi masyarakat, lembaga donor, lembaga penelitian, kelompok kepentingan, asosiasi bisnis, maupun aktor politik lainnya. Masalahnya bukan karena mereka memberikan informasi. Masalah muncul apabila satu pihak yang mempunyai kepentingan terhadap suatu keputusan juga menjadi sumber informasi utama bagi pengambil keputusan. Inilah yang dapat disebut sebagai ketergantungan epistemik. Bayangkan, ada satu perusahaan mengatakan “proyek ini akan menciptakan 10.000 lapangan kerja”. Tetapi masalahnya siapa yang memverifikasi angka tersebut? Kalau DPR/DPRD tidak punya kapasitas penelitian sendiri, maka angka tersebut berpotensi diterima sebagai fakta hanya karena disampaikan dalam dokumen resmi dan melalui presentasi profesional. Padahal mungkin terdapat perbedaan antara lapangan kerja langsung, lapangan kerja tidak langsung, lapangan kerja sementara, dan lapangan kerja permanen. Di sinilah riset independen yang dimiliki oleh DPRD berfungsi sebagai mekanisme pengujian. Kalau begitu, apakah diperlukan tenaga ahli? Tunggu dulu, tidak semudah itu bro.
Dalam praktiknya, istilah tenaga ahli kadang dipahami secara administratif sebagai orang yang membantu anggota dewan menjalankan pekerjaan sehari-hari. Pandangan tersebut terlalu sempit. Tenaga ahli idealnya merupakan infrastruktur epistemik bagi anggota dewan. Bukan seorang pembuat kopi. Seorang tenaga ahli yang mempunyai kemampuan riset dapat membantu anggota dewan membaca data statistik, menganalisis APBD, mengevaluasi program pemerintah, mengidentifikasi persoalan hukum, menganalisis secara komparatif kebijakan sebelumnya, hingga melakukan policy brief. Itu artinya, tenaga ahli bukan sekadar mempercepat pekerjaan administratif seorang anggota dewan, tetapi sekaligus meningkatkan kualitas deliberasi politik.
Sialnya, proses rekrutmen tenaga ahli ini dipilih bukan berdasarkan kompetensi, integritas, pengalaman riset, independensi dan kemampuan analisis, melainkan melalui kedekatan personal dan politik. Alhasil, teaga ahli lebih berfungsi sebagai perpanjangan tangan politik daripada sebagai penguji kritis terhadap keputusan politik. Kalau tenaga ahli hanya mengatakan apa yang ingin didengar oleh anggota dewan, maka keberadaannya sebagai tenaga ahli dinilai kehilangan fungsi epistemik. Belum lagi ketika diperhadapkan dengan politik patronase untuk memungkinkan keberhasilan politik dapat diukur dari kemampuan membawa proyek, bantuan, atau sumber daya kepada kelompok tertentu daripada kemampuan menghasilkan kebijakan yang efektif secara struktural. Mengapa hal itu terjadi? Jawabannya mudah. Sebab membangun gedung dianggap lebih gampang untuk dikomunikasikan kepada pemilih (konstituen) daripada memperbaiki sistem data kemiskinan. Sebab memberikan bantuan lebih mudah dilihat daripada memperbaiki desain perlindungan sosial. Sebab meresmikan infrastruktur lebih mudah dipublikasikan daripada memperbaiki kualitas regulasi. Itu artinya, krisis produksi pengetahuan bukan hanya persoalan teknis, tetapi juga berhubungan dengan struktur insentif politik.
Salah satu penyebab lain adalah siklus pemilu. Riset membutuhkan waktu. Pengumpulan data membutuhkan waktu. Evaluasi kebijakan membutuhkan waktu. Sementara politik elektoral sering bekerja dalam horizon yang lebih pendek. Anggota dewan menghadapi tekanan untuk menunjukkan hasil yang dapat dilihat oleh masyarakat. Akibatnya, kebijakan jangka panjang kalah oleh kebijakan yang menghasilkan manfaat politik cepat. Padahal banyak persoalan publik justeru membutuhkan kebijakan yang manfaatnya baru terlihat dalam lima, sepuluh, atau bahkan dua puluh tahun. Misalnya pendidikan dan kesehatan masyarakat, reformasi birokrasi dan perubahan iklim, dan lain sebagainya, yang tidak dapat diselesaikan hanya dengan logika proyek tahunan. Karena politik tidak dapat sepenuhnya digantikan oleh ilmu pengetahuan, maka istilah evidence-informed policy dianggap lebih realistis daripada membayangkan bahwa setiap keputusan politik dapat sepenuhnya “ditentukan” oleh bukti.
Penting untuk dicatat, bahwa demokrasi memang membutuhkan representasi, tetapi representasi tanpa pengetahuan dapat menghasilkan keputusan yang lemah. Demokrasi memang membutuhkan aspirasi, tetapi aspirasi tanpa analisis dapat berubah menjadi politik jangka pendek. Demokrasi membutuhkan politik, tetapi politik tanpa mekanisme pengujian pengetahuan dapat dengan mudah dikuasai oleh “para komprador” yang mempunyai sumber daya paling besar untuk mendefinisikan realitas. Itulah mengapa parlemen yang kuat bukan hanya ditentukan lewat kewenangan politik, melainkan parlemen yang memiliki kemampuan untuk memproduksi, menguji, dan mempertanggungjawabkan pengetahuan yang menjadi dasar keputusan politiknya.
Pada titik inilah pembangunan kapasitas riset parlemen harus dipandang serius bukan sebagai fasilitas tambahan bagi anggota dewan, melainkan sebagai investasi demokrasi kita ke depan. Sebab pada akhirnya, kualitas keputusan politik sangat ditentukan bukan hanya oleh “siapa yang memutuskan”, tetapi juga oleh “pengetahuan semacam apa yang digunakan ketika keputusan itu dibuat”.
Jangan lagi membuat keputusan bodoh dan aneh! Salam waras.
